Конституция 1993 года и российская политическая система: история и современность | История современной России | История современной России

 

О проекте О проектеКонференции КонференцииКонтакты КонтактыДружественные сайты Дружественные сайтыКарта сайта
Главная История современной России История современной России Конституция 1993 года и российская политическая система: история и современность  
Конституция 1993 года и российская политическая система: история и современность

Виктор Шейнис

[1]

С 1906 г., когда Конституция в России была введена впервые, в нашей стране сменилось пять Основных законов. Срок жизни каждого из них в среднем — чуть больше 17 лет. Пришло ли время заменить или, по крайней мере, внести изменения в Конституцию 1993 г., шестую в истории, принятую, как известно, при обстоятельствах чрезвычайных? Нет сомнений, что если решение в закрытых от общества кабинетах будет принято,  изменения в Конституцию будут внесены, и  контролируемые властями СМИ примутся убеждать граждан, насколько разумны и благотворны задуманные  перемены, каковы бы они ни были. Тем более актуальной становится задача  оценить и по возможности разъяснить обществу, насколько адекватна сложившаяся политическая система  - Конституции и насколько эта Конституция отвечает объективным потребностям общественного развития.

Был ли упущен шанс?

Ни в одной из посткоммунистических стран демократический транзит не был легким и простым. Слишком долго социальную почву усеивали зубами дракона.  Их всходы то и дело пробиваются даже там, где, казалось бы, для того уже нет условий и где развитие в общем носило поступательный характер: в Восточной Германии, в Чехии, в Польше. Однако политическое развитие в России, как и в ряде других республик бывшего СССР заметно выбивалось  из этого ряда. Вслед за «демократической весной» рубежа 1980-90-х годов, когда были демонтированы важнейшие конструкции тоталитарного режима, пришли острые схватки, и страна оказалась на грани гражданской войны. А затем сначала медленно, но постепенно ускоряясь, шла регенерация авторитаризма. На то были веские и многообразные причины. Среди них часто называют Конституцию, принятую в 1993 г.

Спору нет, реставрация, а затем и упрочение авторитаризма во многом вписываются в нашу Конституцию. Однако ее противоречия, несомненные достоинства и серьезные недостатки невозможно уяснить в отрыве от тех обстоятельств, при которых она разрабатывалась  и была принята. В Конституцию было заложено то, что происходило при ее родах. Многое сначала обнадеживало. На I Съезде народных депутатов (СНД) РСФСР в июне 1990 г. было принято решение о разработке новой Конституции и создании Конституционной комиссии. В ней были представлены все парламентские фракции примерно в таком же соотношении, в каком они на Съезде сформировались. Но Конституционная комиссия была слишком многолюдна (102 человека) и далеко не все члены ее обладали необходимым профессионализмом, чтобы вести повседневную работу над сложным юридическим документом. Непосредственной разработкой Конституции занялась рабочая группа во главе с Олегом Румянцевым. По факту группа объединила депутатов и экспертов демократической ориентации. В этом кругу еще раньше был подготовлен исходный проект Декларации о государственном суверенитете РСФСР, которая была утверждена на Съезде 12 июня 1990 г. и стала главным отправным пунктом в конституционном процессе.[2] Председателем комиссии по должности стал Б.Ельцин — признанный лидер демократической, антибольшевистской революции, его заместителем — Р. Хасбулатов, вначале шедший за Ельциным. Это определило основную направленность и содержание первого проекта Конституции, который после ряда уточнений и согласований был подготовлен рабочей группой, принят за рабочую основу на пленарном заседании Конституционной комиссии 12 октября 1990 г. и распубликован  в количестве не менее 40 млн. экземпляров в ноябре того же года.[3]

Предполагалось, что следующий шаг будет сделан на II СНД в ноябре-декабре. Этого, однако, не произошло. Просматривая стенограммы заседаний Конституционной комиссии в октябре и ноябре 1990 г., легко заметить, как нарастало сопротивление демократическому проекту Конституции, как исчезали условия, при которых мог быть достигнут компромисс.[4] Обсуждения проекта в палатах ВС также проходили в острых спорах и не смогли завершиться принятием  какого бы то ни было решения.[5] По инициативе Б.Ельцина вопрос о новой Конституции был снят с подготовленной в Верховном Совете повестки дня Съезда. Как бы то ни было, поезд конституционной реформы, во второй половине 1990 г. набиравший скорость, был переведен на другой путь — коррекции советской Конституции 1978 г. - «дочернего» отпрыска союзной Конституции 1977 г. Вероятно, это было тактически верное решение: конституционного (а, возможно, даже простого) большинства для дальнейшего продвижения проекта в складывавшейся обстановке собрать было нельзя. Нельзя было совместить в целостном тексте (хотя бы принятом в качестве «рабочей основы») диаметрально противоположные позиции. Первая развилка была пройдена.

Поправки, нередко весьма пространные, вносившиеся в старую Конституцию на каждом Съезде, делали документ эклектичным и внутренне противоречивым. Декларативные советские пласты, которые не позволяло убрать консервативное меньшинство Съезда, обладавшее блокирующим пакетом голосов, соседствовали с прорывными нормами, отражавшими реалии развертывавшегося политического процесса. В Конституцию уже в 1991 г. был введен принцип разделения властей и институт президентства. Но сохранялся в ней и юридический реликт в виде статьи 104, гласившей, что «Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР», и статьи 107, наделявшей Верховный Совет также и распорядительными функциями. [6] Каждая из сторон разгоравшегося конфликта апеллировала к Конституции.

Параллельно продолжала работу над своим проектом Конституционная комиссия. Некоторые его фрагменты, прежде всего новаторский текст о правах и свободах человека и гражданина  был принят в ноябре 1991 г. в виде Декларации Верховного Совета, а в 1992 г. в несколько модифицированном виде введен в старую Конституцию. [7] Однако самые острые противоречия разделили депутатов по двум вопросам — о политической системе и федеративном устройстве. Даже в рабочей группе, где тон задавали демократы, выявились два подхода к конструкции государственной власти.

В первоначальных проектах Конституции это нашло выражение в параллельно представленных в тексте  вариантах А и Б. Сторонники варианта А, шедшего под девизом: «Президент – глава исполнительной власти», отклоняли не только парламентскую, но и «полупрезидентскую» республику по французскому образцу: она, утверждали они, «разделяет судьбу всех полумер и полувариантов».[8] Согласно этому варианту президент должен был возглавлять правительство, формировать аппарат исполнительной власти и руководить им. Должность председателя правительства не предусматривалась, министров президент мог назначать с согласия парламента и увольнять без такого согласия. Главы или хотя бы статьи, посвященной правительству, не было, - оно упоминалось лишь при описании президентских полномочий. Вариант Б назывался «Ответственное перед парламентом правительство». В этой концепции роль президента в формировании и деятельности правительства была ограничена: он представлял нижней палате парламента кандидатуру премьера, которая должна была пройти предварительное одобрение фракций, составлявших парламентское большинство. Кроме того, за парламентом закреплялось право утверждать состав правительства, требовать от него отчет и при определенных условиях – отправлять в отставку.[9]

Авторы обоих вариантов – депутаты демократических фракций исходили из того, что необходим баланс, при котором президент и парламент должны взаимодействовать, согласовывая позиции и разрешая возможные конфликты через конституционные институты и процедуры, но расходились в том, как этот баланс лучше и надежнее обеспечить. Так что сегодняшние споры о том, какая Конституция нужна России, восходят к самому началу ее разработки. Когда стало ясно, что с ходу принять новую Конституцию не получается, обозначилась вторая развилка: сформировать несколько альтернативных вариантов решения по спорным позициям и вынести их на референдум, как это намечаловь еще на I Съезде. А затем  согласовать устройство государственной власти  на основе, приближенной к варианту Б и, что было немаловажно, более приемлемой для большинства депутатов, ревниво отстаивавших права парламента вообще и СНД, избранного в 1990 г., в особенности. Утверждение Конституции посредством конституционных же процедур: референдумом по основным принципам и постатейным голосованием  2/3 депутатов по проекту в целом избавило бы страну от многих бед. Но этот путь, к сожалению, оказался перекрыт.

Новую Конституцию тогда принять не удалось: каждое депутатское объединение, располагавшее блокирующим пакетом голосов,  жестко отстаивало свой интерес. Демократы стремились не просто поскорее сбросить в отвал, по выражению Ю.Афанасьева,  «болтливую и блудливую брежневскую Конституцию», но и юридически закрепить решительный переход к либеральным реформам, скорейший демонтаж советских структур власти. Многие из них возражали даже против формулы «социальное государство», в которой усматривали реабилитацию  социалистического строя; их не убеждали даже ссылки на присутствие этого положения в конституциях ФРГ и Франции.[10] Коммунисты-ортодоксы, поддержавшие альтернативный проект депутата Ю.М.Слободкина, стояли насмерть, отстаивая все, что, по их представлению, делало Конституцию советской и социалистической, включая  декларативные положения и терминологию. Многочисленная аграрная группа, блокировавшаяся с коммунистами, яростно боролась против частной собственности на землю. Представители автономий настаивали на том, что раз Декларация о суверенитете РСФСР зафиксировала приоритет республиканского законодательства над союзным, аналогичные права следует закрепить за национально-территориальными образованиями по отношению к Российской Федерации.  В результате три года разработка приемлемого для большинства проекта продвигалась со скоростью конной повозки, а сам он все больше выхолащивался.

И все же заметное продвижение  конституционного процесса, хотя и с весьма неоднозначными последствиями, было отмечено на трех направлениях: в утверждении суверенитета России в Союзе ССР,  в фиксации принципа разделения властей и в учреждении института президентства. Все это было внесено и  в действовавшую Конституцию.[11] Согласие было достигнуто в том, где совпали интересы разнородных политических сил, добивавшихся передела власти с союзной государственной элитой. Свой  интерес преследовали русские националисты, стремившиеся поскорее освободить Россию от, как они полагали, пут, накладываемых на нее участием в Союзе, и российская бюрократия, торопившаяся занять место в первых эшелонах власти. Но решающий вклад в слом политической системы, восходившей к большевистской революции, внесли демократы. Оказавшись в меньшинстве в союзном парламенте, но добившись  кратковременного неустойчивого перевеса в парламенте российском, они бросили вызов глубоко эшелонированной власти коммунистической бюрократии.

Политическая поляризация усиливалась от Съезда к Съезду. Сначала  крепли позиции фракций, причислявших себя к демократическому лагерю. К кульминационной точке их влияние в парламенте подошло весной 1991 г., на III и IV Съездах, когда и были внесены важнейшие изменения в Конституцию. Анализ ключевых голосований на Съездах, проведенный экспертами коалиции «Демократическая Россия», показал, что на I СНД число депутатов, голосовавших преимущественно с демократических позиций, достигало 44%, с консервативных — 39-40%, а на долю неустойчивого «болота» оставалось 16-17%. На III СНД эти показатели выглядели как 45:44:11% соответственно.[12]

Однако вплоть до августа 1991 г. политическое развитие и внесение поправок в российскую Конституцию в высокой степени зависело от соотношения сил в Союзном центре, где позиции демократов были слабее, консерваторов и реваншистов — сильнее, а контрольный пакет  все еще оставался в руках группы реформаторов  в                                                                                    КПСС во главе с Горбачевым. Отказавшись от политических репрессий и отменив цензуру, партийные реформаторы открыли поле для относительно свободной игры политических сил. Но с 1989-1990 гг., испытывая  усиливавшийся натиск консерваторов и реваншистов, с одной стороны, и российских суверенизаторов — с другой, они колебались в выборе курса и утрачивали влияние в обществе. Тем не менее, контролируя значительные политические и административные ресурсы, эта группа оставалась сильным актором. И тогда страна подошла к еще одной развилке: удастся ли  объединить действия Горбачева и его группы с российскими демократами или она будет выведена из игры (что и произошло в результате августовских событий) — от этого зависело многое. В том, что объединения не произошло, повинны были и сам Горбачев, и демократы, и Ельцин с его ближайшим окружением.

В ожесточении борьбы, опираясь на народные настроения и ведомые собственным нетерпением, не ведая всех  последствий своих действий, демократы сделали ставку на харизматического лидера и энергично поддержали создание в стране альтернативного центра власти, вынесенного за пределы парламента и в перспективе от него мало зависимого, - российского президентства. Сильную президентскую власть предусматривал проект Конституции, подготовленный в 1990 г., причем в обоих вариантах – не только А, но и Б. Еще и президент России не был избран, да и президентство не было введено в действовавшую Конституцию, но проект уже наделял будущего президента широким кругом полномочий. Исходили из того, что становление партийно-политической системы находится в зачаточной стадии, большинство депутатов далеко от твердого политического самоопределения, амплитуда голосований в парламенте неимоверно велика. И при таких условиях для проведения последовательного курса исполнительная власть, которой предстояло повседневно принимать сложные решения с далеко идущими последствиями, должна иметь некоторые точки опоры вне парламента. Большие или меньшие – в этом заключалось расхождение между сторонниками упомянутых вариантов, политиками, напомню, одной политической ориентации.

Победа над реваншистским путчем в августе 1991 г. была расценена – и с немалым к тому основанием – как подтверждение правомерности и предусмотрительности конституционных изменений в Российской Федерации, потребовавших политической сноровки и искусных юридических ходов. Но создавая новую политико-правовую конструкцию общество – и в первую очередь его демократический актив – не смогли оценить другую опасность – регенерации авторитарного строя на новой основе и в новом, неожиданном для них оформлении.

Оценить это было тем труднее, что политическая ситуация и расстановка сил в самой России после августа резко изменились. Демократическое развитие уже во второй половине 1991 г. пошло по нисходящей линии. Борьба, развернувшаяся между победителями после поражения путчистов, менее всего способствовала ясному видению вероятной перспективы.  Довольно быстро консолидировались две коалиции, между которыми с весны 1992 г. сначала в парламенте, а затем на улицах развернулась ожесточенная борьба. Обе коалиции были разнородны. В одной доминировали консервативные и национал-державнические силы,  социальная база которых постепенно увеличивалась за счет слоев, чье и без того шаткое положение было порушено начавшимися рыночными реформами. Сильна была в обществе и  ностальгия по обрушившейся империи. В другой коалиции объединились новая бюрократия, успешные участники начавшегося раздела «ничейной» собственности и демократы первого призыв. Последние, однако, вскоре были отодвинуты на периферию воссоздаваемой власти и стали сначала лишь эшелоном ее поддержки, а затем – обозом. Попытки сформировать «третью силу» не удались.

По мере обострения ситуации в обеих коалициях все большее влияние приобретали радикальные элементы. Работу Конституционной комиссии, где демократам удавалось проводить, хотя и ценой ряда уступок, свою линию, новое съездовское большинство, сложившееся к 1992 г., поставило под контроль Верховного Совета. Проект, который снова и снова прогонялся сквозь строй палат Верховного Совета (особенно  трудно проходил он в  Совете Национальностей: представителям национально-территориальных образований Федерация виделась как государство, основанное на договоре между его составляющими), все очевиднее удалялся от первоначального замысла и постепенно приближался к многократно перекроенной противоречивыми поправками старой Конституции. Но и в таком виде он имел не много шансов получить большинство на Съезде.

Политическая ситуация в 1992-1993 гг. непрерывно накалялась. Изначально заявленные цели отходили на второй план, разворачивалась схватка за власть. Кульминацией стали трагические события осени 1993 г. В том, что они приняли кровавый оборот, повинны были обе стороны. Президент известным указом № 1400, распустившим парламент, вышел за конституционные рамки. Но оппозиция вместо того, чтобы воспользоваться предоставленным ей шансом, — добиваться победы на выборах, подняла вооруженный мятеж, ядром которого стали самые реакционные силы. Подавление мятежа (а не «расстрел парламента») предотвратило развязывание гражданской войны.[13]

В преддверии этих событий проекту Конституционной комиссии, каким он стал в 1993 г.,  был противопоставлен другой проект, подготовленный вне парламента группой известных юристов и внесенный от имени президента. На нем  явственно отпечатался накал политической борьбы. Заложенная в него политико-правовая конструкция предусматривала почти безграничную власть президента, абсолютную зависимость от него всех высших чиновников, слабый неравновесный парламент, главные полномочия которого передавались верхней палате, с гипертрофированным представительством в ней национально-территориальных образований, право президента распускать парламент не только из-за спора о премьере и правительстве, но и «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией». Проект не предусматривал ни Счетной палаты, ни Уполномоченного по правам человека. Конституционный суд был отодвинут, а судебную систему увенчивало экзотическое сооружение – Высшее судебное присутствие, в формировании которого решающая роль также отводилась президенту. Оно должно было давать толкование Конституции, решать вопрос об импичменте и  отстранять от должности федеральных судей.[14]

Тем, кто трактует ныне действующую Конституцию как «сверхпрезидентскую», не мешало бы вчитаться в этот удивительный проект (который вполне мог быть продавлен в той ситуации), сравнить его с нынешней Конституцией по главным позициям и оценить, какую работу проделало Конституционное совещание 1993 г. в поисках более взвешенных и приемлемых решений, скрестив два конституционных проекта – президентский и парламентский. Нельзя не отметить также, что по ряду важных позиций президент, которому принадлежало последнее слово перед публикацией проекта, выносившегося на всенародное голосование, отступил от запросного варианта.[15]

Так шла Россия к новой Конституции. Подчекркну: опасность возрождения авторитарного режима в новых очертаниях демократы, принявшие активное участие в создании Конституции, недооценили. Но опасность с другой стороны – антидемократического, антиреформаторского реванша, политического и правового отката была тогда слишком реальной и ощутимой. Создавая рычаги противодействия парламенту, который мог, как опасались, вновь оказаться под контролем антиреформаторских сил, и закладывая их в Конституцию, сторонники президента опирались на  вождистскую традицию народа, скандировавшего на многолюдных митингах имя своего избранника, и закрепляли его власть. Было ли это опрометчиво? Отчасти так. Но в эпоху революционного перехода нормальные,  упорядоченные,  правовые механизмы, как правило, оказываются непригодными. Так было не только в России. Историческая обстановка не оставляла широкого диапазона возможностей, а лишь два узких коридора. Действительная ловушка заключалась в том, что авторитарно-персоналистский режим в 1993 и даже в 1996 г. в глазах сторонников радикальных экономических и политических реформ виделся не как зло, а как необходимый инструмент их проведения.[16]

Причины того, что была принята Конституция, не поставившая необходимых заслонов  авторитаризму,  помимо субъективных и более или менее случайных обстоятельств, - и в ожесточении борьбы, в которой обе стороны сделали ставку на решительную победу, а не на поиск взаимоприемлемых решений, и в разрыве российского конституционного развития в десятилетия большевистской диктатуры, и в наших стародавних исторических традициях. В сознании народа не укоренилось уважение к Закону. Напротив, исторический опыт выработал убеждение, что Конституция, законы – одно, а реальная жизнь – нечто иное, имеющее очень отдаленное к ним отношение. Борьба вокруг Конституции воспринималась сквозь призму повседневных, прагматических нужд и забот. Не было и культуры компромисса, запрета на обращение к насилию: слишком многое всегда решалось «через колено».

Сама Конституция была принята не на референдуме, к проведению  которого действовавший еще тогда закон предъявлял достаточно жесткие требования («за» должно было высказаться  большинство от списочного состава избирателей), а на «всенародном голосовании», правила которого президент определил своим указом (требовалось голосование большинства от числа пришедших к урнам). 12 декабря 1993 г. за Конституцию проголосовали 57% участников и 31% зарегистрированных избирателей. Кроме того,  корректность подсчета голосов вызвала обоснованные сомнения. На запрос депутатов Государственной Думы, усмотревших противоречие в опубликованных цифрах, ЦИК так и не дала ответа.[17] Тем самым вопрос о легитимности утверждения новой Конституции оставался открытым. Однако противники президента, потерпевшие поражение, не имели ни политической, ни физической возможности вынести этот вопрос на общественное обсуждение, а со временем он утратил актуальность. И политический класс, и население приняли Конституцию и учрежденную ею политико-правовую систему как данность. Легитимация состоялась: нынешняя критика Конституции, как правило,  не распространяется на порядок ее введения.

Поэтому и ответ на вопрос: был ли в конкретно-исторических условиях рубежа 1980-90-х гг. упущен шанс на относительно более мягкий переход и создание более сбалансированной Конституции, введенной легитимным пуцтем, скорее всего должен быть отрицательным. Или точнее: чтобы воспользоваться таким теоретически мыслимым шансом, мы должны были быть другой страной, с другой историей, другими акторами драмы, разворачивавшейся по сценарию, каждая следующая сцена которого была для ее участников сюрпризом. Хотя, конечно, новая Конституция могла бы войти в нашу жизнь не под аккомпанемент выстрелов из танковых орудий по зданию парламента.

 

Конституция победителя

 

В оценке Конституции 1993 г. необходимо отрешиться от проникающих также и в научную литературу из политической публицистики одноцветных характеристик, как позитивных, так и отрицательных.  Это не консенсусный документ, как в большинстве стран бывшего советского блока, а Конституция победителя. Но разрабатывали ее депутаты и эксперты демократических убеждений, а победитель, наложивший глубокий отпечаток на ее содержание, был заинтересован в возможно более широком признании  в стране и за рубежом и самой Конституции, и власти, которую она учреждала.

Конституция, которую мы в итоге получили, - далеко не худший из возможных тогда вариантов. Может быть, принятие такой Конституции было даже лучшим выходом из сложившейся в 1993 г. политической ситуации. Конституция обеспечила политическую стабильность в стране, придала предсказуемость поведению основных сил в государстве и предотвратила сползание к гражданской войне. Конечно, все это нельзя отнести только на ее счет, но то, что ее утверждение внесло немалый вклад в такое развитие событий, – вне сомнения. По мере того, как шли годы, становилось очевидным, что ею был зафиксирован некий свод «правил игры», которая, однако, может разыгрываться по-разному.

Во многом наша Конституция отвечает современным демократическим стандартам и в общем находится на уровне конституционного законодательства стран второй послевоенной демократической волны в Европе, а в чем-то, возможно, и превосходит некоторые из них. В целом положительную оценку ей вынесла (оговорив, правда, рядом критических замечаний по отдельным вопросам) Европейская комиссия за за демократию через право Совета Европы  (Венецианская комиссия). Комиссия отметила, что при доработке проекта были учтены замечания ряда известных правоведов с мировым именем.[18] Высокой оценки в первую очередь заслуживают «внешние» главы: открывающие и завершающие текст Конституции: первая («Основы конституционного строя»), вторая («Права и свободы человека и гражданина») и девятая («Конституционные поправки и пересмотр Конституции»), для изменения которой установлен особый, по замыслу законодателя –  усложненный порядок.

В противовес советскому политическому моноцентризму в Конституцию  заложен принцип разделения властей по горизонтали (исполнительная, законодательная и судебная) и вертикали (федеральный и региональный уровни, а также местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти).

На первые советские  относительно свободные выборы демократы шли с девизом 1917 г.: «Вся власть Советам!», заостренным против концентрации власти в партийных органах КПСС. Он был  провозглашен А.Д.Сахаровым с трибуны I СНД СССР в 1989 г. и повторен в предвыборной платформе «Демократической России» в 1990 г. [19] Потребовалось, однако, не столь уж много времени, чтобы осознать, что романтические реминисценции по поводу советской власти не вяжутся ни с историческим опытом, ни с задачей преодоления тоталитарного режима. Что демократический строй гарантируется балансом сдержек и противовесов в институтах власти, а не ее концентрацией хотя бы и в советских, а не партийных органах. Вопреки сопротивлению консервативных сил, после крушения КПСС опиравшихся на советы – от СНД до областей и районов, - российские конституционалисты попытались выстроить государство на основе разделения ветвей власти, самостоятельно действующих каждая в своей сфере. Правда, последовательно провести и защитить этот принцип им не удалось ни в Конституции, ни в общественной практике.

Другое важное положение российской Конституции – провозглашение политического и идеологического плюрализма. Известная статья 6 советской Конституции, фиксировавшая особую роль КПСС - «руководящей и направляющей силы советского общества», была удалена еще в процессе правки Конституции СССР 1977 г. и РСФСР - 1978 г. Новая Конституция пошла дальше, объявив, что в Российской Федерации признаются политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, и установив запрет на введение любой государственной или обязательной идеологии. По смыслу этой нормы все настойчивее предпринимаемые ныне попытки внедрить с помощью государства некую мобилизующую и унифицирующую «национальную идею» - неконституционны. Точно так же преградой на пути идеологической экспансии церковников является положение о светском характере государства, отделении  от него всех религиозных объединений и о их равенстве перед законом.

Высшей ценностью Конституция объявила человека, его права и свободы, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства. Эта норма, а также вся глава вторая, содержащая детальный перечень прав и свобод, включая право частной собственности, означает решительный разрыв с советской философией права, исходившей из безусловного приоритета интересов общества и государства перед интересами отдельного человека. Права и свободы человека и гражданина, согласно Конституции, должны действовать непосредственно (к сожалению, законодательная практика впоследствии стала отклоняться от этой важной правовой нормы). Конституция налагает прямой запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы.

Конституция порывала также с пресловутым классовым подходом, лежавшим в основе всех без исключения советских конституций, да и всей большевистской идеологии. В ней, в частности, начиная с первых проектов, присутствовало положение, вызывавшее яростные возражения коммунистических ортодоксов, - запрет разжигания социальной розни (т.е. пресловутого классового подхода), равно как  национальной и расовой. К большому огорчению националистов в ней появилась норма, согласно которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к ее определению и указанию. Тем самым из отношений человека и государства исключался знаменитый пятый пункт анкеты, принесший немало зла целым народам, – орудие селекции, унижения и дискриминации по национальному признаку.

К числу позитивных черт Конституции следует отнести также встроенный в нее механизм самозащиты. Воздвигнув на пути конституционных изменений замки, преодоление которых требует времени и широкого консенсуса в государственных органах и обществе, законодатель позаботился о стабильности конституционного строя: слишком свежа была память о произвольных кульбитах на  Съездах, когда поправка в Конституцию, появившаяся утром, к вечеру, посредством манипуляций и давления, могла войти в корпус основного закона. И хотя среди поправок, которые стали предлагаться в 90-х годах для внесения в Конституцию, были вполне разумные и конструктивные, важнее было поставить труднопреодолимый барьер перед поправками, способными ухудшить Основной закон — даже ценой консервации  неудовлетворительных норм.

Таковы некоторые (далеко не все) характеристики Конституции 1993 г., позволяющие расценить ее как серьезный шаг к правовому, демократическому государству. К сожалению, однако, этим ее оценка не исчерпывается. Не разделяя позиции тех отечественных и зарубежных экспертов, которые трактуют нашу Конституцию как «сверхпрезидентскую», «монархическую», «освящающую диктатуру», нельзя  пройти мимо содержащихся в ней серьезных перекосов, пробелов, двусмысленностей.

Самое главное: удовлетворительно описанные права и свободы человека и гражданина во многом декларативны, как это было и в советских конституциях 1936 и 1977 гг. И связано это главным образом с тем, как выстроена система органов государственной власти. Гарантом прав и свобод Конституция назначила президента. Конечно,  гарантами прав ни первый, ни второй президенты России не являлись. И дело не только в их личных и политических качествах. Формула эта, впервые появившаяся в президентском проекте Конституции от апреля 1993 г., игнорирует тот очевидный, подтвержденный мировым историческим опытом факт, что не один институт (и тем более – личность), а только вся система органов государственной (и региональной, и местной) власти, взаимодействуя и ограничивая друг друга, может обеспечивать гарантии от произвола, с какой бы стороны он ни угрожал, и в первую очередь – со стороны государства и его представителей, откуда, собственно, и исходят главные угрозы. Провозгласив права и свободы человека и гражданина высшей ценностью и имея перед глазами многовековой  исторический опыт своеволия государства и полнейшего бесправия людей в нашем отечестве, конституционалисты, если бы они располагали свободой законотворчества и способностью реалистически оценить, насколько заявленные в тексте Конституции гарантии прав таковыми являются, должны были бы по-иному выстраивать систему органов государственной власти, создавая запас прочности, пусть даже и несколько преувеличенный, на стороне человека в его возможном  столкновении с государственным органом. Однако мы видели уже, что создателей Конституции одолевали другие заботы, продиктованные злобой дня.

Едва ли не самым уязвимой в Конституции является роль, отведенная в ней институту президентства. Мнения российских правоведов о том, каеое место   должно принадлежать президенту в нашей государственной системе, диаметрально противоположны. Валерий Зорькин, руководитель группы экспертов Конституционной комиссии в 1990-91 гг., а ныне председатель Конституционного суда — убежденный сторонник сильной президентской власти. Эту позицию он отстаивал, когда шла разработка Конституции, и убежден в своей правоте поныне: «Я твердо убежден сейчас, что акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти  спас Россию от государственного распада». Соглашаясь с тем, что Конституция содержит «существенные недостатки с точки зрения баланса властей», он утверждает, что «недостатки оказались сбалансированно смикшированными... сильной президентской властью» и это «главное достоинство» Конституции.[20]

Иную точку зрения высказывает Михаил Краснов, советник президента по юридическим вопросам в 90-х гг.:  «...Именно   институциональные особенности нашей современной политической системы обусловливают формирование и консервацию персоналистского режима». Институциональные особенности, по Краснову, - это совмещение широко интерпретированных функций президента как гаранта конституционного строя с большим объемом разнообразных полномочий (конституционных, «скрытых», законодательных, «имплицитных») с полномочиями политического актора, выступающего на стороне одной из политических сил.[21]

Эксперты Венецианской комиссии, одобрив в целом «новую и интересную концепцию президентской власти» и отметив, что она «определяется в большей степени событиями демократического переходного пекриода в России...», сочли необходимым  высказать «предостережение об опасности того, что баланс властей может сместиться в сторону неограниченного президентского правления»[22].

Российская Конституция действительно отличается значительной концентрацией власти в руках президента, который формально не отнесен ни к одной из ветвей власти, а по сути (т.е. по тексту Конституции, не говоря уже о государственной практике) возвышается над ними всеми, оказывая решающее влияние на формирование и функционирование каждой из них. Сверх того президент фактически возглавляет оба подразделения раздвоенной исполнительной власти: надправительство - внеконституционное, никому, кроме него, не подотчетное и никем не контролируемое – администрацию президента с ее многочисленными отделами и службами, и собственно правительство. Формально парламент располагает рядом рычагов воздействия на правительство, но практически оно от него не зависит и для него неуязвимо. Ибо процедура отставки премьера и правительства по требованию Думы обставлена такими условиями, что встать на этот путь депутаты могут, лишь идя на серьезный политический риск и без уверенности, что смогут добиться изменения правительственного курса либо существенных персональных изменений. Конституция не помешала выстраивать систему власти, поразительным образом напоминающую коммунистическую. Президент в ней занимает примерно такое же место, как прежде генеральный секретарь КПСС, но его функции оформлены конституционно, а власть легитимирована избранием на всеобщих выборах, исход которых, впрочем, с 2000 г. столь же предрешен, как и избрание генсеков на партийных съездах. Аналог администрации президента – аппарат ЦК КПСС. Совет безопасности, включающий  высших иерархов, напоминает политбюро с той разницей, что в послесталинском СССР его роль была более самостоятельной. Правительство – технический орган, реализующий политику, которую оно не вырабатывает, а получает в виде предписаний. Различие, пожалуй, заключается  в том, что ЦК КПСС и политбюро были номинально выборными органами КПСС, а президентская администрация – наше политическое правительство, в том числе ее высшие, самые влиятельные звенья формируются, минуя какие бы то ни было избирательные процедуры. Сравнение завершает введенный после 2004 г. порядок назначения губернаторов – точь в точь как некогда утверждали секретарей обкомов.

Главный дисбаланс нашей Конституции, однако, заключается не в том, что она наделяет президента  некоторыми избыточными правами. Можно сопоставить с российской конструкцией государственной власти американскую политическую систему с ее подчас исключительной ролью советников президента, французскую – с правом президента распускать парламент и назначать новые выборы, не обусловленным какими-либо ограничениями, и т.д. И тогда приходится заключить, что если избыток конституционных полномочий у российского президента и существует, то он не столь уж контрастно выделяется  на фоне государственного устройства президентских и президентско-парламентских республик в демократических странах.

Реальная проблема – в отсутствии значимых сдержек и противовесов президентской власти (обстоятельство, которое придворные политологи не устают  восхвалять, придумывая тому все новые названия и основания). Система наша – не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская», и в этом ее  основная неравновесность. Создатели Конституции имели перед глазами российский парламент, каким он стал к 1993 г. То было охлократическое собрание, упрямо противившееся всему, что исходило от президента и его команды. Поэтому они и были озабочены изобретением государственной системы с приниженной, скованной ролью парламента. В Конституции снято определение парламента как контрольного органа, а сохранившиеся у него контрольные функции предельно ограничены. Потерял он и право назначения референдума. Его законодательная инициатива по бюджетным, налоговым, кредитным делам скована ожиданием заключений правительства — одна лишь их задержка, не говоря об отрицательных отзывах, позволяет тормозить, если не торпедировать участие депутатов в законотворческом процессе. Право парламента отправить правительство в отставку, раз только он попробует им воспользоваться вопреки президенту, грозит всякий раз обернуться для него политическим самоубийством.

В 1993 г., когда закладывались основы нынешнего государственного устройства и проводились первые постсоветские выборы, была сделана попытка превратить Совет Федерации в ноормальную палату парламента. В два приема она была сорвана.

Сначала Ельцин в последние часы перед официальной публикацией проекта Конституции, выносившегося на референдум, вписал норму, в соответствии с которой в СФ от каждого региона входят «по одному представителю от представительного и законодательного органов государственной власти».[23] Эта вставка появилась в порядке размена в сложной игре, которую президент вел с местными лидерами в непростой политической ситуации «горячей осени» 1993 г. В Конституции, провозгласившей разделение властей одной из основ конституционного строя, появилось внутреннее противоречие. Затем это противоречие было усугублено законом о порядке формирования СФ, принятым Думой в условиях колоссального давления и шантажа также под занавес — за несколько дней до парламентских выборов 1995 г. Тем самым был сделан шаг назад по сравнению с СФ, который был избран на прямых всеобщих выборах в декабре 1993 г. на основе президентского указа, изданного еще до вступления в силу новой Конституции.

Создатели Конституции ограничили права не только парламента, но и других органов государственной власти, которые не проявили требуемой лояльности к президенту во время конституционного кризиса 1992-1993 гг. Пострадала судебная система. По сравнению с ранее принятым законом Конституция лишила Конституционный суд права по собственной инициативе рассматривать вопросы о конституционности законов и иных нормативных актов  и ограничила право граждан обращаться в Конституционный суд с запросами о конституционности различных актов.

Удар пришелся и по органам власти субъектов Федерации. В начале 90-х годов многие из них не скрывали сепаратистские амбиции. Конституционные акты, принятые в ряде республик, выводили их из конституционного поля Российской Федерации. Конкурируя за благорасположение региональных элит, и президент, и парламент в  своих проектах Конституции во многом шли им навстречу: Федерация выстраивалась не как конституционная, а договорная. Поражение парламента помогло большинство этих уступок в  проекте, уже одобренном на Конституционном совещании 1993 г., отыграть назад. Но отсутствие в Конституции ряда важных гарантий федеративного устройства позволило впоследствии пойти дальше, к восстановлению «вертикалей» по сути унитарного государства.

Когда Конституция разрабатывалась, норма о самостоятельности органов местного самоуправления то включалась, то исключалась из сменявших друг друга проектов. В конечном счете положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, обрело свое место в Конституции. Но не был обозначен ни территориальный, ни политический ареал, на который распространяется компетенция МСУ – и его сразу же стали теснить государственные структуры. В государственную властную вертикаль, в частности, оказались встроенными местные органы самоуправления столиц – Москвы и Санкт-Петербурга.  Не гарантирована была материальная база МСУ – муниципальная собственность и устойчивые финансовые поступления, что сделало местные власти заложником государственных органов и стало серьезным препятствием развитию низовой инициативы населения по поводу наиболее близких ему  забот. Тем самым было заблокировано развитие  структур, где властные отношения переплетаются с самоорганизацией гражданского общества.

 

Проекты конституционной реформы

 

Конституция была утверждена всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Партии,  выступавшие на выборах, по-разному ориентировали своих избирателей. Согласно моим приблизительным подсчетам, за одобрение Конституции проголосовали избиратели Выбора России, Российского движения демократических реформ, Партии российского единства и согласия, «Женщин России», а также половина избирателей «Яблока» и преобладающая часть (до 80%) сторонников Жириновского. Против Конституции были поданы голоса коммунистов, союзной с ними Аграрной партии, Демократической партии, другой половины «яблочников», части жириновцев и тех, кто голосовал на выборах по партийным спискам «против всех».[24]

Хотя партии, которые отвергли Конституцию, в новоизбранной Думе получили значительное число мест, вопрос о ее пересмотре или даже внесении поправок в парламенте поставлен не был. Главная сила оппозиции — КПРФ объявила Конституцию «антинародной» и включила в программу-минимум «всенародное обсуждение и принятие действительным большинством избирателей новой Конституции», но лишь в 1998 г. поручила депутатам-коммунистам поддержать разработанные в Думе поправки . [25] Сдержанная позиция противников Конституции объяснялась просто: победа президента и поддержавших его сил в октябре была оглушительной, а его противники вовсе не стремились опрокинуть «правила игры», которые привели их представителей в парламент.

Вопрос о внесении в Конституцию поправок стал обсуждаться в парламенте и в печати во второй половине 90-х годов, когда оппозиция расширила свое представительство во II Думе, недееспособность Ельцина становилась все более очевидной, а дефекты Конституции отчетливо выявились в политической жизни. За различными предложениями о внесении исправлений в Конституцию несложно было увидеть  политические позиции их авторов. Одной из главных площадок, на которых стала разворачиваться дискуссия о конституционной реформе, стала «Независимая газета», щедро выделявшая дискутантам целые полосы газетного текста.

Одним из первых проект поправок в Конституцию заявил Борис Мирошин, в то время заместитель руководителя аппарата Совета Федерации.[26] Автор предлагал несколько подкорректировать  полномочия и порядок  выдвижения кандидатов в президенты, но главным в его проекте было значительное расширение полномочий Совета Федерации и ослабление Государственной Думы. Вразрез с общемировой практикой Б.Мирошин предлагал исключить специализацию палат парламента в законодательном процессе: субъекты законодательной инициативы получали право вносить законопроекты в любую палату, каждая из которых могла  принимать законы, которые подлежали утверждению в другой палате. Очевидно, такой процесс законотворчества столь же плодотворен,  как, к примеру,  разрешение автомобильному транспорту двигаться по любой стороне дороги навстречу друг другу. Проект Б.Мирошина закреплял порядок формирования Совета Федерации,  установленный законом, который был навязан Думе в 1995 г. В соответствии с установившейся практикой члены СФ, прибывавшие в Москву в дни заседаний палаты и занятые решением своих дел, препоручали  законодательную работу своему никем не избираемому аппарату. Расширение законодательной деятельности СФ по проекту Мирошина должно было повести к еще большему повышению роли аппарата палаты. Выборы же в Думу предлагалось проводить исключительно на мажоритарной основе. Право инициировыать отставку правительства, наряду с Думой, получал Совет Федерации. Но во всех случаях его отставки (в том числе и по причинам  не зависящим от Думы) нижняя палата, лишавшаяся права самостоятельно ставить вопрос об отставке, подлежала роспуску и перевыборам. Запрет на роспуск Думы в течение года после ее избрания снимался. В целом проект Б.Мирошина значительно укорачивал поводок от президента к парламенту. И все это — во имя большей «справедливости»...

Вслед за тем проект «русской Конституции», разработанный, как сообщалось, «квалифицированными юристами, сотрудниками ИГП РАН и МГУ, фамилии которых по понятным причинам [?] не раскрываются», представил один из лидеров русских националистов А.Севастьянов.[27] Основания для сокрытия имен авторов проекта обнаружить трудно. Вслед за пространными рассуждениями об ущемленности русского народа в РФ, довольно распространенными в известной части политического сообщества, следовали предложения спорные, но дискутабельные. Утвердить принцип: «Россия — страна русского народа» авторы предлагали главным образом  посредством ряда декларативных положений. В то же время за всеми гражданами России проект признавал статус «единственного источника суверенитета независимо от национальности, вероисповедания, пола, расы, социального положения и политических убеждений», а за каждым гражданином —   позаимствованное из действующей Конституции право  «определять и указывать  свою национальную принадлежность». Предусмотрен был и запрет на разжигание «социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды».

Как видно, проект выражал позицию относительно умеренной (и менее активной) части русских националистов и потому имел мало шансов не только на прохождение, но и на широкую поддержку. В Конституцию предлагалось внести три главных изменения. Во-первых, перейти от федерального к унитарному государству, в котором  за одними народами сохранялось право на автономию, а за другими, согласно их воле, выраженной на референдуме, - выхода из России. Во-вторых, исключить из текста Конституции либеральное положение: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» и реализовать в ней некий компромисс, защищающий  как личность от общества, так и общество от личности. В-третьих, заменить президентскую республику парламентской с главой правительства, именуемым президентом, но избираемым парламентом, зависимым от его большинства и лишенным права его роспуска.

Предложения по реформе Конституции были выдвинуты и с иных концептуальных позиций. На всенародном голосовании по проекту Конституции российские демократы раскололись: значительная часть избирателей «Яблока»», как уже отмечалось, голосовала против нее. Поэтому работа над поправками к Конституции стала одним из важнейших направлений в законотворческой деятельности фракции «Яблока». Некоторые итоги этой работы получили отражение в развернутом проекте, опубликованном автором этой статьи.[28] Общий подход был заявлен следующим образом: « Коррекция Конституции: не топором, а скальпелем... Рациональной представляется ориентация не на максимум, вбирающий все возможные пожелания по изменению Конституции, хотя бы и справедливые, а по минимуму, без реализации которого наше общество будет оставаться на краю пропасти».

Положительно оценивая механизмы самозащиты, заложенные в IX главе Конституции, автор предлагал пойти по пути отдельных поправок, ограничвшись «строго дозированными изменениями в ключевых точках системы государственной власти». Коррекцию текста Конституции предлагалось осуществить по пяти основным линиям. Во-первых, вернуть парламенту контрольные функции. Во-вторых, повысить влияние Думы  на состав правительства и деятельность отдельных министерств, в частности, предоставив ей право утверждать и добиваться смещения  «силовых» и некоторых других министров (без риска роспуска палаты президентом). Структуру правительства и иных органов исполнительной  власти, структуру и полномочия консультативных и вспомогательных органов при президенте формировать не произвольно и ситуативно, а на основе твердых положений закона. В-третьих, Совет Федерации избирать всеобщим голосованием, а если этого добиться не удастся — исключить или ослабить  его роль в преодолении президентского законодательного вето, при назначении судей и генерального прокурора. В-четвертых, предусмотреть, что все действия президента, связанные с применением вооруженных сил (независимо от их ведомственной принадлежности) внутри и вне страны, подлежат утверждению парламентом (это был отклик на первую чеченскую войну). В-пятых, сделать процедуру импичмента хотя и затрудненной, но работоспособной. В  уточненном виде эти предложения  были оформлены в качестве конституционных поправок, которые фракция «Яблока» внесла на рассмотрение Думы.

В 1997-98 гг. со своими поправками в Конституцию выступили другие политики. Коммунисты предложили ввести пост вице-президента с широкими полномочиями. Председатель Совета Федерации Е.Строев неожиданно  потребовал  ограничить права президента и расширить полномочия парламента, в первую очередь, конечно, верхней палаты. Совершить переход от «сверхпрезидентской» к президентской форме правления в общем виде потребовал А.Лебедь.[29] Проекты разнообразных поправок  стали поступать в Государственную Думу, оглашаться на пресс-конференциях. В том числе - совсем уж экзотические вроде предложения  Б.Березовского: законодательно закрепить перераспределение полномочий президента между  членами его ближайшего окружения ( в которое в то время входил инициатор данного предложения). Подобные инициативы, не имевшие никаких шансов на одобрение, были в сущности пробными шарами; их забрасывали с целью зондажа общественного мнения лица, суетившиеся у подножья президентского кресла.

Когда накатывавшийся вал разного смысла и качества предложений о коррекции Конституции стал очень уж велик, Б.Ельцин счел необходимым дать на них ответ в специальном радиообращении. «Сегодня подвергать новые конструкции строящегося Российского государства испытанию на прочность — преждевременно. Более того — безрассудно, - сказал он. - Конституция — основа нашего движения вперед. Исходя из требований жизни, в нее могут вноситься изменения и дополнения. Однако торопиться с этим не следует». [30] В феврале 1997 г. эта позиция  была подкреплена избранием на пост председателя Конституционного суда М.Баглая, недвусмысленно выразившего свой взгляд на вещи: менять в Основном законе ничего не следует, надо положиться на президента. «У главы государства, - написал он, - всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия... Функция гаранта Конституции предполагает широкое право президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации».[31]

Вопреки предостережениям подготовка к пересмотру Конституции в парламенте была поставлена в порядок дня. В Совете Федерации новгородский губернатор М.Прусак порекомендовал самому Ельцину подвергнуть секвестру собственные конституционные полномочия, «иначе за него это сделает другой».[32] В Думе поступавшие поправки систематизироались,  проходили экспертизу, обсуждались во фракциях и комитетах, готовились к вынесению на пленарное заседание. Работа эта довольно широко  обсуждалась в печати.[33] За пересмотр Конституции высказывалось большинство граждан, опрашиваемых социологами.[34]

Первая прямая атака на текст Конституции была предпринята в Думе в сентябре-октябре 1998 г. Подготовленные поправки предусматривали перераспределение полномочий между парламентом, президентом и правительством, а также между палатами парламента. Одна из них наделяла парламент  некоторыми контрольными полномочиями (обязательная явка высших чиновников для отчета перед депутатами по требованию палаты). Другая — предоставляла Думе право выражать недоверие не только всему правительству, но и отдельным вице-премьерам и министрам. Третья — требовала согласия Думы на назначения ключевых членов правительства. Четвертая — упрощала процедуру импичмента президента. Пятая — передавала полномочия по назначению высших судей от Совета Федерации Думе...[35] В комплексе эти и некоторые другие поправки реализовали значительную часть интенсивно обсуждавшихся предложений по изменению баланса в треугольнике: президент-парламент-правительство. Их открыто поддерживали все фракции парламентской оппозиции и в неявном виде -  правительство Е.Примакова, назначенное после дефолта 1998 г. и впервые поддержанное подавляющим большинством депутатов Думы. Параллельно был инициирован процесс отстранения президента от должности.

Ответные действия воспоследовали в стиле, характерном для раннего Ельцина, как казалось, утраченном в годы его второго президентства. Отставкой правительства Примакова 12 мая 1999 г., за три дня до до голосования по импичменту в Думе, был дан сигнал: отступление окончено. Импичмент провалился. 22 сентября 1999 г. поправки были, наконец, вынесены на голосование в Думе (раньше это сделать оказалось невозможно: потребовалось провести закон о порядке прохождения поправок к Конституции). Гора родила мышь. Три из четырех поправок  были отклонены, одна (о парламентском контроле) - принята на пределе (300 голосами), но при таких регламентных нарушениях, которые  исключали  ее дальнейшее продвижение.[36]

Политический класс и экспертное сообщество не сразу осознали, что «окно возможностей» для внесения изменений в текст Конституции, как показалось, чуть приоткрывшееся, захлопнулось. Дискуссии по поправкам продолжались.В августе 1999 г. был опубликован еще один вариант основательного обновления Конституции, разработанный М.Красновым и представленный от имени Фонда ИНДЕМ.[37] В этом проекте более строго была очерчена роль президента как главы государства и гаранта основ конституционного строя. В этом качестве он получал некоторые дополнительные полномочия: назначать референдум по собственному усмотрению (безотказное орудие в руках популистских режимов), право приостанавливать при определенных условиях полномочия глав субъектов Федерации (и даже местного самоуправления), назначать собственных представителей, исполняющих обязанности смещенных лиц до проведения новых выборов (автор проекта как бы подсмотрел будущие действия следующего президента, не потребовавшие, впрочем, изменения Конституции). Зато президент утрачивал  право самостоятельно определять основные направления  внутренней и внешней политики и отстранялся от ведения текущих дел.

Проект Краснова, далее, предоставлял большую автономию правительству и повышал роль премьера. Взамен процедуры, предусмотренной действующей Конституцией (президент предлагает кандидатуру премьера, Дума утверждает, а если не утверждает, может быть распущена) вводился обратный порядок: думское большинство выдвигает кандидата, президент назначает премьера, а если отклоняет представленную фигуру, Дума  квалифицированным большинством  может вынудить президента к согласию с ее выбором. Президент получал право самостоятельно назначить премьера на год, лишь если в Думе не удавалось сложить правительственное большинство. Премьер наделялся рядом дополнительных полномочий по формированию правительства и руководства его работой. Правительство становилось коллективным органом, принимающим решения большинством голосов и опирающимся на думское большинство. Как видно, в целом  был намечен шаг к парламентскому правлению, хотя за президентом  сохранялись важнейшие функции, в том числе  при определенных условиях - право роспуска Думы.

Другие положения проекта предусматривали выборность членов Совета Федерации населением (по представлению глав исполнительной и законодательной власти регионов), передачу некоторых полномочий Думы Совету Федерации, введение чисто мажоритарной системы на выборах Думы. Большая автономия в управлении своими территориями предоставлялась субъектам Федерации, большая самостоятельность — органам местного самоуправления. В то же время федеральному центру вручались сильные рычаги воздействия и контроля по отношению к тем и другим. Проект М.Краснова был тщательно проработан юридически. Отталкиваясь от него, можно было идти в разных направлениях: к парламентской и президентской республике, к усилению федеративных и унитарных начал в государственном устройстве.

Осенью 1999 г. едва ли не наибольшее внимание привлекли предложения по конституционной реформе удаленного с поста главы правительства Е.Примакова.Они включали создание коалиционного правительства парламентского большинства, повышение самостоятельности премьера при формировании правительства, введение поста вице-президента, а также такую реорганизацию федерального устройства, в котором «прописываются» «механизмы жесткого обеспечения единства экономического пространства», единой вертикали исполнительной власти вплоть до органов местного самоуправления..[38] В преддверии приближавшихся выборов Примаков стал лидером внутрисистемной оппозиции, а реформа Конституции как инструмент изменения баланса сил внутри власти выдвиннулась на одно из центральных мест в его политической платформе.

Примакова поддержал Совет по внешней и оборонной политике (СВОП), влиятельный экспертный институт, объединивший политиков и ученых. Его рекомендации поступали и в Кремль. Предложения конституционных преобразований, согласованные в СВОП, во многом совпали с планом Примакова, а наметки того, как он может быть реализован, связывались с политическим курсом, который пытался проводить Примаков в бытность главой правительства. Эксперты СВОП главным способом передела власти наметили «тихую юридическую революцию» (впрочем, не настолько «тихую», чтобы не объявить об этом публично). Понимая, что «радикально изменить Конституцию до выборов нового президента не удастся»,  они рассчитывали в подходящий момент вовлечь в осуществление конституционной реформы все государственные институты. «Процесс, - настаивали они, - должен проходить при активном участии (координации) правительства РФ по согласованию с президентом РФ... Первым шагом ограниченной конституционной реформы должно стать одобрение Государственной Думой Политического соглашения, подготовленного в ходе последнего парламентско-правительственного кризиса».[39]

План СВОП опоздал. В том или ином виде к его реализации заинтересованные политические силы могли бы приступить , если бы Ельцин безвольно наблюдал за «тихим» перетеканием власти, а во главе правительства оставался Примаков или его сменил бы политик, склонный начать  конституционную реформу в согласии с оппозиционным большинством Государственной Думы второго созыва. И в этом случае конечный успех не был бы гарантирован, но появлялся шанс. Шанс этот мог окрепнуть, если бы на парламентских выборах 1999 г. победила коалиция, возглавлявшаяся Примаковым. Но победа досталась другой коалиции, которая еще в ходе предвыборной кампании 1999-2000 гг. обозначила иную позицию. «Изменение Конституции не представляется неотложной и первоочередной задачей, - заявил назначенный Ельциным преемник в своей предвыборной платформе. - Мы имеем по-настоящему хорошую Конституцию». [40]

Так угасли ли попытки ревизии Конституции? Нет, они реализовались, но иным образом.

Контрреформа

Последней избирательной кампанией, во время которой еще действовала реальная, хотя и политически малозначимая конкуренция, были парламентские выборы 1999 г.. Реальная — потому что силы двух основных соперников, «Единой России» и «Отечества — Всей России» были более или менее равновесны и исход схватки между ними не был , во всяком случае в начале кампании, заведомо предрешен. Малозначимая — во-первых, потому что  непосредственная борьба шла за преобладание в органе, которому Конституция отвела второстепенную роль в системе государственной власти. Во-вторых, и это главное, потому что друг с другом сражались  - до неприличия жестко — две социально-политически однотипные коалиции с похожими программами, установками и лидерами. Перед обществом, еще не преодолевшим шок августовского дефолта 1998 г., оглушенным всплеском терроризма, вырвавшегося из своего исходного территориального ареала и докатившегося до столицы (взрывы в Москве), была разыграна борьба нанайских мальчиков -  сознавали это участники конфликта или нет.

К концу 90-х годов демократы первой волны вслед за реликтовыми политиками советского периода были оттеснены на периферию политического поля и утратили прежний активизм. Доминирующие позиции в государстве заняли конкурирующие меж собой кланы ново-старой бюрократии, предпринимателей, обслуживающей их интеллигенции. Размежевание на две коалиции произошло в значительной мере на случайной основе. И скреплены они были преимущественно личностными, деловыми, службными связями. Тем не менее исход выборов предопределил характер дальнейшего конституционного развития.

С высокой долей вероятности можно допустить, что вслед за победой «Отечества-Всей России» акцент в соответствии с позицией, заявленной  Е. Примаковым, был бы  перенесен на перераспределение полномочий между президентом и премьером. Правительство попыталось бы опереться на парламентское большинство (коли такое удалось бы создать, что было невозможно в Думе двух первых созывов). А в виде отступного те региональные бароны, кто прочно сидели в седле, возможно, выторговали бы  закрепление своей власти, основанной на формальном договоре или негласных договоренностях. Независимо от того, дошло ли бы дело до поправок в Конституцию, представляется вероятным, что значимость парламента возросла и сохранилось бы конкурентное поле, на котором силы, постепенно консолидирующиеся на основе общеполитических, а не групповых интересов, продолжили бы открытое соперничество за доступ к рычагам власти.

Как известно, на выборах блок Примакова-Лужкова-Шаймиева потерпел  поражение. Победители, подвергнув его публичному унижению — обделив постами в новоизбранной Думе наравне со всеми другими фракциями, продиктовали свои условия. Побежденные условия приняли и влились в роли младших партнеров в ряды триумфаторов. В результате прошедшие через три месяца президентские выборы  лишились интриги, а конституционный процесс пошел в рамках иной парадигмы. Суть этой парадигмы — централизация и персонификация власти, демонтаж и без того слабо гарантированных Конституцией механизмов  открытой (неподковерной) конкурентной борьбы за власть и удаление публичной политики из жизни страны.

Эта линия обозначилась не вполне и не сразу. Она крепла по мере того, как фактор, ни в малейшей степени не зависящий от забот пришедших к власти — поступление нефтегазовой ренты с мирового рынка в возрастающих размерах — менял  социально-экономическую ситуацию в стране. Он закреплял бесперспективную специализацию России  в международном разделении труда. Но одновременно — формировал материальную базу для социальных и политическтих маневров постъельцинской власти. Новые управители не научились рационально использовать немеренные ресурсы, поступающие в страну. Но все же наступила известная стабилизация, сменившая «лихие девяностые», которые не клянут теперь только те, кто очень близко стоял тогда к рычагам власти.

Важно подчеркнуть, однако, что политическая ситуация 90-х при всех катаклизмах и издержках оставалась поливалентной. Сохранялось определенное поле для свободного соревнования общественных сил, в том числе неноменклатурных, небюрократических. В режиме Бориса Ельцина — это убедительно показала Л.Шевцова[41]- присутствовали элементы и политической демократии, и анархии, и авторитаризма. Авторитаризма «царского стиля» - импульсивного, взрывного, капризного, упрямого. И все-таки «царь Борис», вознесенный к власти на волне демократической, антикоммунистической (и стоит добавить  -антиКГБистской) революции, усвоил некоторые привнесенные ею ценности и уважал налагаемые ею важные запреты. Демократизм этой власти подвергался эрозии — и чем дальше, тем больше. Но пришедший ему на смену режим стал режимом фронтальной политической реставрации.

Проще всего было оформить изменения в государственном устройстве внесением ряда поправок в Конституцию. Так, располагая федеральным и региональными парламентами образца 2007 г., не составило бы труда удовлетворить пожелания развернувшей шумную кампанию «партии третьего срока» - тех, кто всего более был заинтересован в консервации утвердившегося режима. Этот вариант был отвергнут.[42] Возможно перемещение «национального лидера» на конституционно более слабый пост премьер-министра через какое-то время создаст проблемы для властвующей элиты и откроет возможности для общества. Но в своей основе конструкция власти, которая выстроена в последние годы, -   итог  глубокой деформации государственного и общественного строя, длинного ряда контрреформ. Не затрагивая текст Конституции, они порывали с ее духом,  с нормами, заложенными в ее первую и вторую главы. Изменения эти располагались как бы на трех ярусах: издание законов, соответствие которых Конституции сомнительно, выборочное применение (или отказ от применения) закона в интересах власти и ее клиентуры, внезаконная практика администраторов разного уровня.

Первые удары были нанесены по независимым СМИ, прежде всего — по телевидению, из которого преобладающая часть населения получает информацию. Наступление велось по двум линиям. Независимые телекомпании с помощью ряда коммерческо-судебных операций были переведены под контроль государства. С них были изгнаны команды профессионалов, зарекомендовавших себя критическим отношением к действиям власти. Так поступили с НТВ и другими компаниями, в которых попытались закрепиться ушедшие с НТВ журналисты. Аналогичную судьбу разделили некогда популярные печатные издания: одни из них были  закрыты, другие — сменили курс. А в государственные СМИ были присланы руководители, жестко проводящие официальные установки. Политическим передачам был закрыт прямой эфир, удалены ведущие, позволявшие себе «отклоняющиеся» суждения, осуществлена строгая селекция приглашаемых лиц. Таким образом, массовая аудитория  оказалась отсеченной от альтернативной информации и содержательной аналитики.  Вспомогательную роль выполняют заполонившие экран развлекательные передачи и низкопробная кинопродукция, небезуспешно  дебилизирующие зрителей. Прямо нарушая  все положения статьи 29 Конституции, СМИ стали важнейшим орудием государственного управления поведением людей по отношению к власти, выборам, к общественным организациям. Овладение СМИ во многом предопределило внедрение  «управляемой демократии» и на других направлениях.

В 2001 г. был принят, а в последующие годы ужесточен закон о политических партиях. Объявлена была благовидная цель — способствовать становлению партийной системы в России, которая была разрушена после 1917 г. и восстановление которой со времен перестройки шло медленно и трудно. Но уже исходная версия закона отдавала партийное строительство под чрезмерный контроль государственных органов. В преддверии выборов 2007 г. законодатель решал  ограниченную задачу — в интересах «Единой России» расчистить партийно-политическое поле, удалив с него ряд небольших партий и поставив серьезные заслоны на пути формирования новых.

Как известно, сила и влияние политической партии измеряются  ее общественной поддержкой, в особенности на выборах. Сокращение числа зарегистрированных членов — общая тендленция во всех демократических странах (в США регистрация никогда не существовала). Сила и влияние партий проверяются на выборах, а не в кабинетах регистрационных служб. Росийский же закон на первый план выдвинул повышенные в 2006 г. требования к численности: в партии должны состоять не менее 50 тыс.членов (планка поднята с 10 тыс.). В половине субъектов Федерации партия должна иметь отделения численностью не менее 500 человек, в остальных не менее 250 (п.2 ст.3). Однако и этого показалось мало: в Думу внесены поправки, поднимающие квоту до 100 тыс. К этому надо добавить ряд существенных моментов. Численность партийных организаций, как и обширную, регулярно представляемую документацию о деятельности партий, придирчиво проверяют и подтверждают на соответствие закону органы исполнительной власти, вовсе не беспристрастные. На членов нежелательных партий оказывается давление (особенно неприкрытое в провинции) Суды и прокуратура широко используют предельно размытое понятие экстремизма для пресечения вполне легальной партийной деятельности. Таким образом, и законодательство, и административная практика обеспечили независимым гражданским партиям  - в отличие от партий-клонов, которые создаются самой властью и получают режим  исключительного благоприятствования, - нелегкую жизнь сегодня и обещают еще более трудную в будущем. В результате почти вся партийно-политическая авансцена заполнена искусственными квазипартийными образованиями. Все это находится в очевидном противоречии с пп.3,4 ст.13 и ст.30 Конституции.

В 2000-е годы было взломано избирательное законодательство. Переход от смешанной, пропорционально-мажоритарной  к целиком пропорциональной избирательной системе, не имеющей аналогов ни в одном федеративном государстве, закрепил преференции для квазипартии, представляющей бюрократию, отменил пассивное избирательное право для беспартийных граждан и сделал еще более несбалансированными отношения центра и регионов.

В том же направлении осуществлены и другие изменения закона. Заградительный барьер (который следовало снизить) подняли с 5 до 7%. Чтобы еще вернее отсечь партии меньшинства от участия в выборах, сначала запретили избирательные блоки, а когда и это показалось недостаточным — исключили возможность включения  в партийные избирательные списки членов иных партий. Предельно затруднены условия регистрации кандидатов и партий для участия в выборах — и на основе сбора подписей, выбраковка которых произвольно и выборочно осуществляется в избирательных комиссиях, и посредством непомерно завышенного  избирательного залога. На практике это привело к тому, что с последних выборов были произвольно сняты тысячи кандидатов — в таких масштабах отсев неугодных претендентов не осуществляется ни в одной европейской стране. Законодатель предельно ограничил для избирателей возможности не только позитивного выбора, но и протестного поведения: исключением графы «против всех» в избирательном бюллетене и отменой порога явки.

Одновременно целеустремленно создавались комфортные условия для провластных кандидатов. Легализованы были так называемые «паровозы» - размещение во главе партийных списков известных деятелей, руководителей администрации, не намеренных становиться парламентариями, но привлекающих голоса и вытягивающих в депутаты  безвестных и послушных статистов. На выборах 2007 г. губернаторы возглавили десятки региональных списков «Единой России».

Эффективный инструмент для достижения требуемого результата на выборах — избирательные комиссии, в составе которых закон разрешил повысить удельный вес чиновников. Избирательные комиссии, по сути включенные в систему исполнительной вертикали, обеспечивают непрозрачный характер учета результатов голосования. Где могут — ограничивают общественный контроль, нарушают права наблюдателей, подправляют протоколы об итогах голосования после их ухода,  идут на прямые фальсификации, вбрасывая дополнительные  бюллетени и подделывая подписи неявившихся избирателей. Когда дело доходит до обращения в суд, там обычно отклоняют иски, ссылаясь либо на недоказанность нарушений, либо на то, что они «не могли повлиять на общий итог волеизъявления избирателей». В результате независимым партиям и кандидатам приходится конкурировать на выборах не только с выдвиженцами властей, но и со всей государственной машиной, включающей избирательные комиссии, четко сориентированные государственные и парагосударственные СМИ, органы охраны общественного порядка: прокуратуру, милицию и т.д. Все это противоречит требованиям ст. 3 и пп.1, 2 ст.32 Конституции. Отсюда — широко распространившийся подрыв доверия к выборам. В то, что они могут что-либо изменить (не говоря уж о том, чтобы привести к власти оппозицию) не верят ни их устроители, ни люди, по привычке исполняющие свой «гражданский долг», ни абсентеисты, уходящие из политики.

Столь же решительно обошелся режим и с другим инструментом народовластия — референдумом. Новая редакция конституционного закона о референдуме 2004 г. развела проведение референдума с федеральными выборами по времени и ограничила сроки, в которые он  может быть проведен. В 2008 г. были запущены новые поправки, ограничительные уже по содержанию: на рефередум запрещается выносить вопросы, «отнесенные Конституцией и законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти». Если учесть, что компетенцию эту несложно истолковывать практически безгранично и что до сих пор избирательные комиссии и законодательные собрания регионов и так искусно пресекали все инициативы по проведению рефередумов, то приходится заключить, что фактический запрет превращается в юридический. Смысл нового законодательства простодушно объяснил председатель Думы: «оградить от использования в  популистских целях».[43] Ведь память о том, как мощный таран референдумов крушил советскую систему в начале 90-х гг., жива.  Не случайно с тех пор не удавалось провести ни одного федерального референдума, а в регионах проходили референдумы, лишь инициированные самой властью (по объединению субъектов Федерации).

Имитация выборов и блокирование  референдумов по любым вопросам уже на дальних к ним подступах  выталкивает активных людей на улицы. Право на мирные манифестации: собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикеторование также зафиксировано в Конституции (ст.31). Эта норма, как и другие, — прямого действия. Но порядок организации таких мероприятий в больших городах,  в особенности в столицах, еще ранее был преобразован: из заявительного он стал на деле разрешительным. В последние годы и здесь появилось нечто новое: участились необоснованные запреты, сталкиваются заявки от различных организаций на проведение митингов и демонстраций, массированно используются силы милиции и ОМОНа против демонстрантов и даже посторонних граждан, случайно оказавшихся на месте событий, привычны становятся аресты  (в том числе превентивные), задержания и избиения организаторов. Все это преподносится как меры, направленные против «экстремистов», якобы готовящих в России «цветную революцию».

Декларируя в качестве одной из своих задач формирование институтов гражданского общества, государство, с одной стороны, развивает деятельность, абсолютно этому противопоказанную — клиширует подобия гражданских структур сверху. С другой же стороны — преследует действительно независимые общественные организации и их активистов, всячески стесняет их деятельность, оперируя все тем же жупелом «цветной революции» и придумками о коварных замыслах «внешних и внутренних врагов России».   Важным шагом в ужесточении государственного контроля над общественными организациями  стал вошедший в силу в 2006 г. закон о некоммерческих организациях. Встретивший сильное сопротивление правозащитных, иных общественных организаций  и даже Общественной палаты законопроект по инициативе президента был смягчен, но и в утвержденном виде наложил серьезные обременения на деятельность некоммерческих структур, находящихся под прессом постоянных и пристрастных проверок со стороны регистрационных, налоговых и иных надзирающих служб, а также органов госбезопасности. Соответствие этого законодательства и его исполнения п.1 ст.30 Конституции также вызывает серьезные сомнения.

То, что происходило в 2000-е годы в сфере федеративных отношений нельзя оценить однозначно. Рудиментарной формой, оставшейся в наследство от конституционно-политического кризиса начала 90-х годов, были договоры о разграничении полномочий, которые заключались между Федерацией и ее субъектами. Хотя договорный акт между целым и составной частью — вообще инородное тело в конституционном устройстве федеративного государства, договоры в период, когда  были сильны процессы распада, сыграли известную стабилизирующую роль. Но по договорам некоторые субъекты Федерации закрепили за собой полномочия, которые в Конституции не предусматривались. Дело шло к образованию асимметричной федерации с элементами конфедерации, а затем и к превращению  государства из конституционного в договорное.

Обширный корпус федеративных взаимоотношений стал регулироваться федеральными законами и иными нормативными актами, с одной стороны, и законодательством субъектов — с другой. Даже поверхностное сопоставление первых со вторыми, проведенное Генеральной прокуратурой  в 2000-2001 гг., обнаружило тысячи несовпадений и противоречий, в особенности между Конституцией РФ и конституциями входящих в нее республик. В начале 2000 г. 20% региональных нормативных актов противоречили Конституции РФ и федеральным законам.[44] Особенно далеко по пути «суверенизации» (если не считать Чечню) пошел Татарстан. Его конституция, принятая в 1992 г., определила республику как субъект не Российской Федерации, а международного права, как суверенное государство, всего лишь ассоциированное с Россией и находящееся с ней в межгосударственных отношениях.[45]

В 2000-2001 гг. региональное законодательство стали приводить в соответствие с федеральным. К февралю 2002 г. 9 из имевшихся 42 договоров  субъектов с Федерацией были расторгнуты, еще 10 — намечены к расторжению.[46] В федеральные законы были внесены изменения, несколько ограничивавшие  «неприкасаемость» губернаторов (но не президентов республик).  Не будучи тогда еще в состоянии исключительно законодательными средствами дисциплинировать деятельность глав субъектов Федерации, обросших многообразными связями в центре и в своих регионах, федеральная власть в 2000 г. прибегла к своеобразному шунтированию, выстраивая исполнительную вертикаль рядом и в обход противоречивых законодательных норм. В мае 2000 г. указом президента страна была разделена на 7 федеральных округов во главе с президентскими представителями. По сути были созданы новые территориально-государственные образования и возрожден дореволюционный институт генерал-губернаторов, на которых была возложена, в частности,  задача приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Столь масштабные преобразования Конституция не предусматривала, но в таком виде они еще не вступали с нею в явное противоречие.[47]

Однако то были лишь первые шаги на пути перестройки Федерации. Дальнейшие пертурбации претерпел Совет Федерации. Как уже отмечалось, с 1955 г. СФ утратил важные черты парламентской палаты. Во-первых, при его формировании был нарушен конституционный принцип разделения властей — поскольку половину мест в нем заняли руководители исполнительной власти в регионах. Во-вторых, другая половина палаты была отдана председателям региональных законодательных собраний, избираемым не на прямых, более демократических, а на двухступенчатых выборах. В-третьих, хотя и те, и другие располагали мандатом от избирателей, мандат этот по смыслу  не предусматривал исполнение функций федеральных законодателей. В-четвертых, совмещение постов исключало возможность профессиональной законодательной работы на федеральном уровне, которая перепоручалась никем не избираемым экспертам и чиновникам аппарата СФ. В-пятых, губернаторы были наделены депутатской неприкосновенностью (что для функционеров исполнительной власти противопоказано) и полномочиями по формированию власти судебной. В 2000 г. был принят новый закон, в котором были сделаны два шажка вперед: из законодательного органа исключены руководители исполнительной власти (правда, в процессе доработки закон был ухудшен: назначение членов СФ от исполнительной власти не опосредуется одобрением законодательных собраний); работа СФ была переведена на постоянную профессиональную основу. Но тут же был отмерен большой шаг назад: лица, избираемые гражданами (хотя и для исполнения иных функций), заменены назначенцами соответствующих органов, людьми по сути зависимыми. Это превращает СФ в отстойник для отставников из региональных элит или для трудоустройства искусных ходатаев по их делам.

Одновременно был учрежден Госсовет — законосовещательный орган, в который все губернаторы вошли по должности. Члены президиума Госсовета ( в котором каждый губернатор теоретически мог успеть побывать в порядке ротации) получили право внеочередного приема у президента, чем они преминули воспользоваться для лоббирования интересов своих регионов. Это была, конечно, слабая компенсация. Запущенный маховик преобразований не остановился на исключении элементов конфедерализма из российского государственного устройства. Шаг за шагом федеральная государственная власть уверенно подчиняла себе региональные административные элиты.

В 2004 г. был сделан следующий большой шаг — теперь уже к унитарному государству.  Замена всеобщих выборов высших должностных лиц субъектов Федерации, в руках которых к этому времени сосредоточилась почти вся реальная власть в регионах, назначением — мера отчетливо антифедералистская и антидемократическая. Губернаторы стали практически несменяемыми иначе как по инициативе сверху, ибо они контролируют персональный состав региональных законодательных органов (которым предоставлено номинальное право «одобрять» выбор президента либо не соглашаться с ним под угрозой роспуска), а заодно и избрание представителей своего региона в Государственную Думу, не говоря уж о их назначенцах в СФ. Президент обрел право не только назначать и отстранять от должности глав субъектов Федерации, но и распускать избранные населением законодательные собрания, не согласившиеся с его выбором.

Такие правомочия, искусственно привязанные к борьбе с терроризмом после трагических событий в Беслане, немыслимы ни в одной демократической стране. Представьте, писал известный германский специалист по конституционному праву профессор О.Люхтерхандт, что с аналогичным предложением выступил бы президент США после теракта 11 сентября.  «Такая инициатива была бы оценена как массированная атака президента на конституцию, на гарантированное этой конституцией федеративное устройство страны, и, не в последнюю очередь, как явную попытку президента инструментализировать и использовать страх и ярость общественности после террористического акта для укрепления собственной власти. Наверное, Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал процедуру импичмента президента и — на волне общественного возмущения — без сомнения принудил бы его к добровольной отставке. Возмущение и ярость по поводу атаки на конституцию полностью затмило бы ярость, связанную с террористическим актом. Некоторые люди высказали бы предположение, что президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована! До включения в этот процесс конституционного суда дело даже бы не дошло».[48]

Российские законодатели и конституционные судьи оценили эту новацию иначе. В парламенте, где после выборов 2003 г. президент мог опереться на прочное квалифицированное большинство, законопроекту была обеспечена «зеленая улица». Вслед за тем Конституционный суд (КС), роассмотрев жалобу 14 региональных отделений СПС и гражданина Тюмени на нарушение конституционных прав, признал законность нового порядка формирования исполнительной власти в субъектах Федерации.Правда, в 1996 и 1997 гг.  КС по аналогичным жалобам уже принимал противоположные решения. Но судьи  КС — достаточно опытные и изощренные юристы, чтобы суметь не без изящества обосновать правомерность каждого из этих противоречащих друг другу постановлений.[49]

Решение КС, который занимает особо значимое место в российской судебной системе и не раз в прошлом демонстрировал  независимость в конфликтных ситуациях, принятое по вопросу, в котором заинтересованность  президента была очевидна, в известной мере симптоматично для эволюции судебной системы в целом. Концепция судебной реформы, утвержденная еще в 1991 г. ВС РСФСР, в течение ряда лет задавала ориентиры движения к правовому государству. Ее положения в значительной мере были реализованы в Конституции РФ с ее детальнейшей регламентацией прав, закрепленных за гражданами в сфере правосудия. «Универсальная цель судебной власти в современном мире состоит в обеспечении охраны прав и свобод человека, в том числе и прежде всего от антиправовых действий и решений властных структур, - утверждаает Т.Морщакова, заслуженный юрист, в недавнем прошлом заместитель председателя КС.- Если такие действия  и решения нельзя оспорить перед независимой судебной инстанцией, то открыта дорога произволу. Признание самостоятельной и независимой судебной власти — это акт самоограничения государства, исходящего из приоритета такой ценности, как права и свободы человека». Из этого вытекает, что общественные и государственные интересы могут быть признаны, лишь поскольку они служат интересам людей.[50]

Однако судебная реформа, провозглашенная и начатая, недолго сохраняла свои темпы и вектор. По мере того, как все настойчивее на первый план стали выдвигаться интересы государства (а точнее — осуществляющей целеполагание государственной бюрократии), с нашей судебной реформой стало происходить то же, что и с ее предшественницей, самой передовой в свое время, — реформой 1864 г., урезанной и искаженной  в годы контрреформ Александра Ш. Суды так и не превратились в самостоятельную и независимую ветвь власти. Исполнительная власть различными способами небезуспешно превращает их в собственный инструмент. Суды, нередко исходя из политической целесообразности, выносят решения, правовая обоснованность которых, мягко говоря, небезупречна. Исправно выполняют они отведенную им роль и в подчинении бизнеса чиновникам, в переделе собственности. Выборочные уголовные преследования успешных предпринимателей продемонстрировали, что ждет тех, кто не находится в своеобразном конкордате с властью и питает собственные политические амбиции. Многие суды проявляют завидную снисходительность по отношению к «превышающим полномочия» представителям власти, в частности, к следователям и милиционерам. Не зря Россия заняла одно из первых мест по числу жалоб, подаваемых в Страсбургский суд, а также удовлетворенных им исков граждан к государству.

Здесь, однако, кроется не слишком надежный и сильный, но все же шанс. Наша судебная система отчасти включена в международную систему права. Решения российских судов могут подвергаться выбраковке через Страсбург. Не случайно Дума противится ратификации поправок в устав Международного суда, которые могли бы  ускорить и облегчить прохождение поданных в него исков. Зафиксированный в Конституции приоритет международного права делает нашу судебную систему более открытой воздействию правовых принципов и менее защищенной подпоркой властной «вертикали».

Судьба Конституции: что же дальше?

Итог, к которому пришло российское общество через 15 лет после утверждения Конституции, особого оптимизма не вызывает.  Оно не сумело воспользоваться мелькнувшим было, как показалось шансом на переход к конкурентному рынку и к демократии — соревновательной политической системе. Вслед за одномоментным героическим взлетом в августе 1991 г. оно оказалось неспособно к постоянному, настойчивому, в известном смысле рутинному выстраиванию собственной политической жизни по демократической модели. Оно легко и быстро «сдало» демократические преобразования, не отвечавшие уровню его самосознания.

Конституция 1993 г. совместила в себе вещи органически несоединимые: декларацию демократического порыва (в главах I и II) и устройство государства, в котором переплетались нормы демократические и правовые  с авторитарными и персоналистскими (главы III - VIII). Специфика момента: расклад сил, ожесточение борьбы, влияние тех компонентов сложного исторического генотипа, которые оказались «под рукой», - утверждали даже в среде демократического актива представление, будто бы вождистская организация власти является наиболее эффективным инструментом для победы над силами реставрации коммунистического режима и для внедрения демократии.  Путь исторического компромисса, создания большой коалиции — и тогда разработка такой Конституции, которая задала бы признанные правила согласования интересов различных социальных слоев и цивилизованных политических сил достаточно широкого спектра, — был отвергнут. Трудно сказать, был ли он вообще возможен. Если и так, его вероятность была мала. Но ответственность за то, что он не был избран, разделяют все участники событий.

Первым осознал свои интересы и возможности, которые открывала авторитарная «начинка» Конституции, — закрепления политического господства меньшинства и обогащения в процессе приватизации якобы «общенародной»» собственности — новый правящий класс. Демократическое и конституционное оформление власти вуалировало и облегчало эти процессы. Ротация и переформатирование политической элиты произошло очень быстро. На место не сумевшей защитить собственную власть заскорузлой коммунистической номенклатуры с ее идеологическими начетчиками выдвинулась новая бюрократия. Эти люди вышли   из революционных пертурбаций, быстро сориентировались и воспользовались  немыслимыми прежде каналами продвижения наверх.[51] На место «красных директоров», умевших «гнать план» и подстраиваться под «партийные указания», пришли люди, сумевшие «схватить удачу» на диком рынке  Жульническое, праразитическое обогащение и бесконтрольную власть породило состояние большинства народа, бессильного осознать  и отстоять свои интересы, а не Конституция.

За прошедшие годы экспертное сообщество накопило большой материал по проблемам развития российского конституционализма. Заявлены общие идеи, предъявлены конкретные проекты. Продолжение дискуссии помогает прояснить меняющуюся ситуацию и обосновать вероятные варианты дальнейшего развития. Однако рассчитывать на то, что в итоге этих дискуссий появится документ, который сможет  вобрать в себя все столь различные подходы, не приходится. За разными законотворческими построениями стоят различные политические позиции, в том числе и в экспертной среде.

Еще менее готов сейчас к демократической коррекции действующей Конституции правящий класс. Ключевые позиции во власти и собственности занял класс еще более «новый»  (если отталкиваться от определения М.Джиласа, обозначившего «новым классом» властвующее меньшинство при коммунистическом режиме). Это не разложившаяся, утратившая веру в догматы идеократического государства, уставшая (в том смысле, в каком говорят об «усталости» металлических конструкций) прежняя бюрократия, по сути сдавшая свою власть. На смену пришла молодая  (и по возрасту, и в социальном измерении) когорта людей, опьяненных победами, уверенных в своем праве, кичащихся своими возможностями и богатством, бесстыдно демонстрирующих то и другое. Если большинство из них чем и озабочено, то сохранением личных позиций на ступенях властной пирамиды и перераспределением собственности на высокодоходные активы. Ждать, что эта среда предъявит спрос на конституционные изменения, утверждающие плюрализм в политической жизни, не приходится.  Все, что ей надо, она получает и при нынешней Конституции.

Несколько по-иному обстоит дело в верхнем слое  господствующего класса, собственно политической элите. Занятые ею высокие позиции  открывают больший кругозор, определяют большую и информированность, в том числе и о подстерегающих наше общество рисках и действительных угрозах, а не придуманных для вящего идеологического контроля.Нельзя исключать, что группы, утвердившиеся у власти, могут действовать в общественных интересах, как они эти интересы понимают. Насколько можно судить по обрывкам проникающей из закрытых кабинетов информации, сейчас эти люди в принципе удовлетворены положением дел.  Они убеждены, в своем праве и  возможностях распоряжаться обществом, которое в их представлении «подвешено на крюке» - чекистском или ином, убеждены, что состязательные политические механизмы и автономные институты сейчас (и еще долго будут) не ко времени. Что авторитарными методами, централизацией власти, подавлением публичной активности «несогласных» легче и быстрее можно осуществить модернизацию экономики и общества. Нередко это провозглашается открыто.

Это, конечно, иллюзия.  Система, в которой  последовательно отсекаются обратные связи и выстраивается пронизывающая все этажи «вертикаль власти», потенциально неустойчива. Жесткие конструкции и в природе, и в технике, и в обществе, как правило, оказываются менее прочными и долговечными, менее способными выносить сверхнормативные нагрузки. А в том, что появление таких нагрузок не за горами, что стабилизация неустойчива, что ее подрывают факторы как системные, так и ситуативные, едва ли могут быть серьезные сомнения. Государство, которое не имеет устоявшихся процедур разрешения противоречий и конфликтов, закрепленных реально действующим (а не только провозглашенным) законодательством  и защищенных независимыми судами, живет на пороховом погребе. Впрочем, из истории известно, что жить в таком состоянии удавалось иногда довольно долго. А в наступлении острого кризиса — будь то экономического, социального, внешнеполитического и т.д., - обрушивающего относительную стабилизацию, не заинтересован не только правящий класс, но и общество. Причин для недовольства существующим положением у него немало, но еще более оно страшится перемен.

Обострение ситуации и развитие кризиса  могут пробудить в тех, кто  стоит  у пульта управления государством, чувство социальной ответственности, способность реалистически взглянуть на вещи и дать старт демократическим и либеральным переменам, в том числе конституционным. Такое в России — и не только в России - бывало не раз. Это нельзя исключать -  все-таки на дворе XXI век, а Россия не изолирована от мировых, в первую очередь — европейских процессов. Важно  послать сигнал, сделать первые шаги, ослабить давление, а затем процесс обретает логику саморазвития и поддержку возвращающихся в политику более широких слоев общества. Так было в СССР во второй половине 1980-х годов. Но на вещи надо смотреть трезво. Пока что речь идет лишь об абстрактной возможности. Серьезные признаки поворота в государственной политике, чаемого либеральной интеллигенцией, не просматриваются. Люди, не завоевавшие власть, а получившие ее как бы в наследство, часто обладают, как некогда сказали про второго российского президента его бывшие начальники, «пониженным чувством опасности». Следует  добавить: реальных опасностей, а не тех, муссирование которых служит инструментом управления неинформированными и находящимися во власти предрассудков людьми.

Никто не может  сказать, сколь долго все это может продолжаться. Кажется очевидным, однако, что в нынешней политико-правовой ситуации вторжение в текст Конституции приведет только к ее ухудшению. Вступит ли законодатель на путь, очерченный ее 135 статьей (радикальный пересмотр ключевых положений, содержащихся во «внешних» главах, - правда, закона о Конституционном собрании, которое только и может легитимно это сделать, пока не существует, и чем дольше его не будет – тем лучше), или пойдет по пути частичных изменений во «внутренних» главах в соответствии со статьей 136 – и то, и другое скорее всего будет иметь скверные последствия. То, что могут сделать с Конституцией, отчетливо прорисовывается в выступлениях идеологов режима, норовящих забежать впереди паровоза: продление срока пребывания президента у власти, легализация государственной идеологии под видом «национальной идеи», ущемление светского характера государства, ограничение гражданских свобод — во имя государственных интересов - и многое другое, что уже входило в жизнь в обход Конституции. Что и как менять в Конституции, быстро подскажет экспертная обслуга власти — она у нас теперь вся сплошь «государственническая».

Надежной и безусловной предпосылкой демократических преобразований, для начала — введение в наше государственное устройство отдельных блоков системы политической конкуренции, а затем и конституционное закрепление этих изменений, могут стать лишь глубинные социальные процессы: развитие частной собственности и класса собственников, независимых от государства, становление институтов гражданского общества, рост самосознания людей, превращение подданных в граждан. А для того -  необходима «не только регулярная «отдача голосов» на всевозможных выборах, но прежде всего самоорганизация для достижения значимых конкретных результатов на уровне повседневной жизни».[52] Все это, конечно, приходит не быстро и не беспрепятственно. Но никто и не обещает «небо в алмазах» завтра.  На это надо работать — уже сегодня.

31.05.2008.

Шейнис Виктор Леонидович, член Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР — РФ в 1990-93 гг., сопредседатель секции Конституционного совещания 1993 г., доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН.

 


[1] Опубликовано в журнале «Отечественная история», 2008, № 6.

[2] См. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993). Под общей ред. О.Г.Румянцева. Т.1: 1990 г. М., 2007, с.47-53. Это уникальное многотомное собрание официальных документов Конституционной комиссии, Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР-РФ (часть которых публикуется впервые) и публикаций того времени представляет неоценимый источник по истории конститтуционного процесса. К настоящему моменту вышли три книги.

[3] Там же, с.590-664.

[4] 12 октября проект был принят за основу (за «рабочую основу», уточнил, сбивая критический накат, Ельцин) 46 голосами против 11 при 2 воздержавшихся. 12 ноября решение, казалось бы, элементарное - опубликовать проект — прошло 37 голосами против 33 при 32 отсутствовавших (или уклонившихся от голосования). Там же, с.31.

5] Для тональности происходивших обсуждений характерна фраза, которой начал свое выступление один из депутатов Совета Республики: «Я очень рад, что сегодня мне выпала большая честь — выйти на эту трибуну и выступить против этого документа». Там же, с.437.

[6] См. Конституция (Основной закон) Российской Федерации-России. М., Издание ВС РФ, март 1993 г., с.46,49.

[7] Из истории создания Конституции..., т.2, М., 2008, с.664-672; Конституция,... март 1993, гл. 5, с.12-21.

[8] Конституционный вестник, 1990, №2, с.50-51.

[9] Из истории создания Конституции..., т.1, с.623-642

[10] См. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997, с.187, 665.

[11] Конституция (Основной закон)..., март 1993, преамбула, ст.1, ст.1211 -12111 (с.3,4,62-68)

[12] Корниенко Т., Морозов С., Склярук В., Собянин А., Юрьев Д. Два съезда народных депутатов РСФСР в зеркале поименных голосований. Материалы временной информационно-аналитической группы. Декабрь 1990, с.4; Юрьев Д., Собянин А. Россия-1991: от декларации к суверенитету. Расстановка сил и динамика развития политического процесса к концу первого года российского парламентаризма. 1991, с.17. - Архив автора. На II-IV СНД СССР расстановка сил среди депутатов, избранных или проживавших на территории Российской Федерации, была совершенно иной  - 9:68:23% соответственно.

[13] Подробнее см. В.Л.Шейнис. Взлет и падение парламента. Переломные годы в российской политике (1985-1993). М., 2005, т.2, с. 504-577.

[14] Проект был опубликован в «Известиях 30.04.1993. См. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995, т.1, с.11-66.

[15] Детально эти вопросы рассматриваются в кн. В.Л.Шейнис. Цит. соч., гл.20, 21 (с.322-503).

[16] Еще более категорично об этом высказывается М.Краснов: «... «обезопасив» себя от антидемократического реванша путем институционального гипертрофирования президентского поста, общество, от которого раньше еще кое-что зависело, «прозевало» другую опасность: создало условия для всевластия бюрократии...Персонализм не предстал перед обществом как зло... Он пробил себе дорогу, облекшись в «демократическое платье», и потому сумел вновь себя легитимировать». - М.Краснов. Персоналистский режим в России. Опыт институционального анализа. М., 2006, с.9, 15.

[17] Запросы Государственной Думы и ответы ЦИК. Апрель — июнь 1994 г. - Архив автора.

[18] См. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Справочный том. М., 1996, с.81-100.

[19] А.Д.Сахаров. Тревога и надежда. М., 1990, с.266; «Огонек», 1990, № 6, с.17.

[20] Из истории создания Конституциии..., т.1, с.16; http://www.echo.msk.ru/programs/politic/511252-echo/phtml.

[21] М.Краснов. Цит. Соч., с.6, 8-49.

[22] Конституционное совещание... Справочный том, с.87, 89.

[23] Конституционное совещание..., т.20, с.473-542 (с.42 факсимильного текста с собственноручной правкой президента).

[24] В.Л.Шейнис. Цит. соч., т.2, с.709-716.

[25] КПРФ в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1992-1999). М., 1999, с.62, 102, 310.

[26] Б.Мирошин. Конституционная организация государства неэффективна. Основной закон закрепил несправедливое распределение властных полномочий. - «НГ- Сценарии», 10.07.1997.

[27] А.Севастьянов. Национализм с человеческим лицом. - «НГ-Сценарии», 14.08.1997.

[28] В.Шейнис. На пути к реформе Основного закона. Нужен заслон от экспансии авторитаризма. - «НГ — Сценарии», 14.08.1997.

[29] «Независимая газета, 11, 14, 25.01.1997; «Известия», 31.01.1997; «Общая газета», 6-12.02.1997.

[30] «Российская газета», 15.02.1997.

[31] «Общая газета», 27.02-5.03.1997.

[32] «Независимая газета», 11.07.1998

[33] Не было недостатка и в выступлениях, возражавших против вторжения в Конституцию. «В условиях такой обширной многонациональной страны, как российская Федерация, и тем более в современной критической, подчас взрывоопасной обстановке переходного периода и необходимости твердого осуществления демократических реформ, нет в принципе иного конституционного построения, кроме президентской    формы», - писал С.Филатов, незадолго до того глава президентской администрации. - «Независимая газета», 9.12.1998; В.Третьяков, главный редактор «Независимой газеты», выразил ту же позицию грубее: «Не надо трогать сегодня Конституцию, хоть и зудит. Именно потому, что зудит» - «Независимая газета», 11.12.1998.

[34] По данным Фонда «Общественное мнение» летом 1998 г. за пересмотр высказались 57% опрошенных, против - 26%. - «Общая газета», 30.07-5.08.1998.

[35] «Время МН», 14.09.1998; «Известия», 16.09.1998.

[36] «Независимая газет», 23.09.1999; «Сегодня», 23.09.1999.

[37] М.Краснов.Предложения о поправках к преамбуле и главам 3-8 Конституции РФ. - «Независимая газета», 19.08.1999. На экспертном уровне прошло несколько публичных обсуждений этого проекта.

[38] Е.Примаков. Семь тезисов о реформе Конституции. 27.09.1999 - Архив автора.

[39] Круглый стол по проблемам конституционной реформы. Сентябрь 1999 г. - Архив автора; «Независимая газета», 6.11.1998.

[40] «Независимая газета», 30.12.1999; «Известия», 25.02.2000.

[41] Л.Шевцова. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.

[42] Наиболее комплиментарную для В.Путина и оптимистическую для российского обзества версию мотивации второго российского президента в этом вопросе предложил Д.Фурман. См. «Независимая газета», 5.10.2007

[43] «Новая газета», 7-9.04.2008.

[44] «Общая газета», 24.02-1.03.2000.

[45] Конституции республик в составе Российской Федерации. Издание Государственной Думы. Вып.1. М., 1995, с.207,215

[46] «Известия», 19.02.2002.

[47] Правда, оставался открытым вопрос о том, почему ту же задачу не могли выполнить Генеральная прокуратура и суды и насколько разумны были колоссальные расходы на создание и содержание еще одного уровня и без того неимоверно разбухшего чиновничьего аппарата. По свидетельству О.Крыштановской, специально исследовавшей этот вопрос, аппарат полномочных представителей президента в регионах на 75% состоит из людей в погонах (главным образом из спецслужб) — NewTimes, 21.04.2008, с.9.

[48] О.Люхтерхандт. Россия на пути к имитации федерализма. - Архив автора.

[49] «Газета», 22.12.2005.

[50] Т.Г.Морщакова. Кризис правосудия? - М.А.Краснов,  Е.А.Мишина. Открытые глаза российской Фемиды. М., 2007, с.4,5. В статье Т.Морщаковой содержится развернутая оценка современной судебной системы в России.

[51] В формировании нового правящего класса приняли участие, конечно, также и выходцы из старой гражданской и военной бюрократии, спецслужб и т.д. Но верхняя политическая элита обновилась кардинально. По данным О.Крыштановской,  82,1% ее представителей заняли свои должности после 2000 г., т.е. в послеельцинский период. - NewTimes, 21.04.2008, с.12.

[52] Д.Тренин. Причину консервации персоналистского режима надо искать не в конституционной конструкции государства, а в обществе. - Российское государство:вчера, сегодня, завтра. .М., 2007, с.139.

 
 

Конференции.
Круглые столы.
Выставки. Презентации
Международный научный симпозиум «Социально-экономическое развитие бывших регионов Российской империи в ХІХ – начале ХХ в.»

Проведение симпозиума запланировано 3–6 апреля 2014 г. в г. Ялта

 
2-я Всероссийская научно-практическая конференция «Сохранение электронной информации в России»
5 декабря 2013 г. в Москве при поддержке Министерства культуры Российской Федерации состоится
 
Олимпиады по истории

Олимпиада РГГУ для школьников 11-х классов

 



Вестник архивиста

Информационная система <<Архивы Российской академии наук>>

Для размещения материалов на сайте обращайтесь на электронную почту rodnaya.istoriya@gmail.com
© 2017 Родная история. Все права защищены.